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以契约精神发展公共服务购买
 日期:2014年01月14日   阅读:  作者:本站原创

以契约精神发展公共服务购买

  

公共服务购买的实质是公共服务的契约化提供方式。

国务院办公厅已经出台《188比分直播:政府向社会力量购买服务的指导意见》,政府向社会组织购买服务成为一个发展方向。公共财政资金给予社会组织来提供公共服务,它的性质是什么?程序是什么?需要注意的问题在哪里?这一系列问题的回答需要紧密把握公共服务购买的契约内涵。

公共服务购买是契约式的公共服务提供方式

“公共服务购买”,英文是Government procurement 或者Outsourcing contract,即“合同”式的服务“外包”。特指公共财政的支配主体(主要是政府),对于某些特定的公共服务目标,不是自己直接提供,而是通过各种模式建立契约关系,由非营利组织或者其他社会主体来提供,并相应将财政资金给付提供者的模式。简言之,即政府提供资金、社会主体提供公共服务、以合同关系实现特定公共服务目标的机制,其本质是公共服务的契约化提供模式。

在机制上,政府购买公共服务应该视为政府采购的一部分。政府采购包括货物、工程、服务的购买,其中的服务包括政府自身的后勤服务,更主要的部分是向社会公众提供的如教育、医疗等基本公共服务。

契约形式:公共服务购买的构成要素

通常,我们签订一份合同,无外乎依据合同设立目的,确立甲乙双方各自的权利、责任及其保障。同样,一份公共服务购买的契约,关键在于明确合同标的、政府的权责边界、服务提供者的权责形式以及合同维护和改变的处理规则。一旦这些基本要素确立,甲乙双方就要依据、遵循合同来建立双方的合作关系。

一、什么可以购买:购买必须有明确的公共服务标的

公共服务购买关系之所以成立,前提第一必须是明确的“公共服务”,而不是任意的事务或模糊的“助理”概念比如“协助政府进行相关服务或社区事务管理”,就不能作为购买的标的,在这里合同的乙方相当于被雇佣人力而不是独立服务提供者;第二是这些公共服务属于公共财政应当支付的范围,比如类似歌咏比赛、城市文体活动,就不适于作为购买标的,因为公共财政是纳税人共同提供的资金,用于均等化基本公共服务,歌舞娱乐属于公民社会的自愿活动,政府根本没有权利向其配置公共财政资金。

从国际经验看,政府购买公共服务涵盖了大多数公共服务领域。其中,特别适合购买服务的包括:教育、职业教育和特殊教育,公共卫生和农村医疗卫生服务,养老服务,残障服务,社区发展,社区矫正和青少年辅导,艺术促进与传统保护,公民教育和科普教育,就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决,城市规划、环境及资源保护和其他政策咨询等。

2012年我国颁布的《政府采购品目分类(试用)》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,使公共服务作为政府采购的一部分有了依据。

二、谁来购买:购买服务者也是财政资源配置者

公共服务购买使用的是财政资金,而自身不直接提供服务,向谁购买、怎么购买、如何评判服务结果,这个过程实际是分配财政资源实现服务目标的过程。

需要注意的是,第一,自身作为服务提供者而接受的财政资源,再次签订外包合同不是服务购买,比如公立学校不能将教育服务再“外包”。第二,地方政府作为公共服务的主要承担者,是购买服务的主体。目前国际上服务购买也与向社区与地方转移职能、增强地方治理能力的趋势相关联,购买服务伴随着明显的从中央向地方政府的职能转移以及地区及社区非营利组织的成长。地方政府作为本地福利供给者的理念正在扩展。如波兰的社会救助职责1990年转移至地方,1999年其他服务转移到全国350多个家庭援助中心(Family Assistance Centres)。与此同时,中央政府负有转移支付和规范的责任,除对少量自身提供的公共服务直接进行购买外,中央政府应当明确划分中央与地方的公共服务购买责任,通过向地方转移支付协调资源配置,并建立健全相关法律法规,规范公共服务购买流程。

三、向谁购买:非营利组织是公共服务购买的重要对象

公共服务购买的对象应该是开放的,以能最好实现公共服务目标为导向。包括非营利组织、营利组织、事业法人等,都可以作为服务提供者;其中基于公共服务的特性,非营利组织是最主要的购买对象。

在法律形式上,非营利组织表现为民政部门注册登记的社会组织,社区或以其他方式备案的社会组织,作为企业法人登记的组织但目标为非营利且利润不分配的组织,以及未形成法人形式的非营利团体等。公共服务购买制度,第一,与社会组织注册登记制度的开放密切相关,法律应使得符合形式要件的组织都可以获得社会组织资格,并参与服务购买;第二,公共服务购买的资格也应包括企业法人,购买时依据组织性质、服务能力和成本等选择购买对象。对于社区备案的社会组织或其他无法人地位的社会组织,可以采取依托平台、联合购买等方式,只要保证资金监运作规范,不必将之排斥在公共服务购买之外。

契约精神:公共服务购买的原则

作为契约形式的公共服务提供方式,双方关系确立是否符合契约精神,是购买模式的重要评判标准。公平、事先约定、程序公开、责权对等、主体独立等原则,是购买关系需要遵循的准则。

在购买方式上,独立主体、公开公平竞标的独立竞争性购买,应该作为服务购买的一般原则。例如,英国政府1990年出台的《公共医疗和社区关怀法》明确规定,中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。当然,对于服务要求特殊、提供者少或金额较小等情况,也允许采取组织直接提交项目请求的方法,或者政府直接委托经营。但无论是否竞标,政府自己直接成立组织、运作组织,再将财政资金委托与自身有隶属关系组织的形式,是不符合服务购买的要件的,这种“左手”给“右手”的资金转移,只是“形式性购买”,并不能达到购买服务的资金效率和社会效益优势,反而容易在购买服务的名义下,形成财政资金漏洞,挤压真正的社会组织生存空间,是需要警惕的。

购买公共服务的财政预算及购买过程的公开性原则。政府应向社会公布所购买的公共服务需求、购买的财政预算、竞标流程、获得购买资格的社会组织名单,以便于参与的社会组织和接受服务的公众了解。

购买合同的达成应遵循责权统一、责权对等原则,并不是成本越低、财政支出越少越好。所谓契约,是两个平等主体的对等权利义务关系,不应带有强制性或占有性。虽然财政资金购买中不应有较大利润空间,但低于成本同样是不正当的。有时政府以“政府关系”或其他“政策优势”为理由,以低于成本的象征性支出与社会组织建立购买关系,而后者由于迫切希望获得政府认可或参与机会,宁愿贴钱接受购买。这种购买关系是难以长远维系的,并容易衍生其他不规范问题。责权对等比一味低成本更值得鼓励;如果政府只是购买部分服务,也应明确相应的购买范围。

除资金配置的合理性外,在购买流程中政策民间社会组织的可及性、参与的门槛、执行时间的合理性,以及参与过程前移、购买政策制定过程中的协商,也是改善契约公正性的细节。

以结果为导向的监管原则、第三方评估,避免过程干预或随时的行政介入。事先的合同约定作为契约关系的“法”,过程中的歧义应以中立方对合同的裁定为原则。无预期性的行政介入是契约关系建立的障碍。公共服务相比于物品的难测度性以及非营利组织运作的灵活性,使得服务购买的评估监管在各国都是一个难题。独立的第三方监督机制,如审计事务所,可以扮演重要角色,通过财政审计、部门监管、独立第三方审计、专家评估、媒体和公众监督等多元专业监督机制,有利于保障公共财政的合法支出。在依法监管之外,不能忽视合同签订和运作所依赖的信任机制,完善组织治理结构,强化组织自身责任机制,同样是重要方面。

资金向民办机构倾斜,以平衡政策的先天不公平性。购买服务应充分注意有财政拨款机构与民办非营利组织之间的政策公平性,前者日常运作已有财政资源支持,从而与后者在运营成本、政策倾向等方面先天处于不对等地位。购买政策应将此因素考虑在内,从而为民办非营利组织提供更公平的政策环境。

其中,公共财政资金对民办非营利组织提供资助性支持,作为合同性购买之外的支持形式,也是非常必要的。财政“资助”与“购买”的区别在于,后者以公共服务目标的实现为目的,而前者以社会组织自身的发展或能力建设为目的;后者以目标实现作为必要责任和考量的指标,前者不需要以任何特定服务产出为条件,而取决于组织自身的需求、能力与发展。减免税政策也可以视为财政资金的一种“资助”形式。公共服务购买“合同”的扩展,不应抵消财政资金对民办非营利组织的“资助”性支持,两者各有其作用,财政资金应兼顾两方面考虑。

购买合同应逐渐从短期、中期契约关系发展出长期契约关系,并养成契约精神。目前的政府购买主要限于具体事项的一事一议,随着经验与信任的累积,应发展出对基础服务的稳定与长期契约关系,如加拿大给妇女提供住所以及维系住所的运行,以基本固定的合同内容,每年度更新,作为持续项目。更进一步,通过服务购买,发展政府与社会的合作关系模式,如英国以COMPACT作为国家政策确立的政府与社区及志愿组织之间的“伙伴关系”,成为一种社会治理模式;进而发育政府与社会的契约精神,加快形成“政社分开、责权明确、依法自治”的现代社会组织体制。(作者 贾西津 清华大学公共管理学院副教授、清华大学NGO研究所副所长)

                                                来源:《中国社会组织》2013年第10

 
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