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安芳华:浅析我国社会组织面临的现实问题
 日期:2014年01月22日   阅读:  作者:本站原创

安芳华:浅析我国社会组织面临的现实问题

 

  党的十八届三中全会提出要 “创新社会治理体制”,又进一步阐述要“改进社会治理方式和激发社会组织活力”,这为社会组织发挥协同作用,参与社会公共事务管理提供了合理依据;为社会组织承接政府职能转变,提供公共服务创造了有利条件;也为社会组织突破现实困境,释放自身活力提供了良好契机。

  改革开放以来,随着市场经济的发展、社会结构的变动和政府职能转变,我国社会组织获得了较大的活动空间,在提供公共服务、创新社会管理、维护公平正义等方面发挥了独特的作用,已经成为我国社会经济发展的一支重要力量。但是,长期以来,由于受中国独特的历史条件影响,我国社会组织的产生和发展与国外相比,尚处于起步阶段,在发展中也面临着诸多问题。

  一、社会资源和成长动力现状分析

  社会组织承担着一定的社会管理功能,要正常运行,需要一定的社会资源支持作保障。无论是处于孵化期、生长期还是发展期的社会组织,资金和人才都是极其重要的资源。宽松的政策、充足的资金和专业的人才是社会组织得以维持和发展的基本动力,但是,受传统观念、社会政策、分配制度等因素的影响,社会组织面临着缺钱缺人缺政策的“三缺”困境,成为困扰社会组织发展的主要难题。

  1.社会组织资金供给与资金需求

  社会组织需要有足够的资金支持才能维持运转,吸引高素质专业人才,建立有效的组织机构,完成其具体的社会使命。资金筹措渠道狭窄,缺乏资金支持是当前我国社会组织面临的一大难题,已成为我国社会组织发展的瓶颈。

  第一,社会组织过度依赖政府资金资助。霍普金斯公民社会研究中心的研究表明,发达国家非营利组织的收入来源,主要有公共部门、会费收入和慈善捐赠三大块,其中公共部门占40%,会费收费占49%,慈善捐赠占11%。目前,中国社会组织的资金来源主要包括政府资助、社会捐赠、提供产品和服务以及投资收入等。社会组织通过提供产品和服务而获得收益是社会组织可以掌控的自创性收入,但稳定的收入需要以高质量的专业水平和服务对象的认可为前提的。考虑当前社会团体和民办非企业存在能力不足的通病,导致这一收入来源难以保证。公众的慈善精神不高和公益组织面临信任危机导致社会捐赠比较有限,而且主要集中在少数基金会,其他类型的社会组织获得捐赠的机会比较少。投资收入既需要足够资金又面临巨大风险,贡献甚微。结合中国实际,政府资助对社会组织来说显得尤为重要,这就造成了一支独大的局面,增强了社会组织对政府的依赖性。资源依赖理论表明,社会组织在资金资源方面对社会组织有很强的依赖。此外,虽然社会组织主要依靠政府的资金存活,但是目前能够获得政府的公共资金也很有限,其中民办非企业单位的资金状况总体欠佳,常因资金短缺而很难维持“生计”,陷入发展的困境。在清华大学NGO研究所组织的调查中,只有1/5的民办非企业单位认为组织的资金状况良好,有37.3%的民办非企业表示资金缺乏。

  第二,政府资助资金不固定,覆盖面狭窄。如上所述,政府的资助对于社会组织开展公益活动是十分重要的社会资源,但是除了人民团体、事业单位和少数政府重点支持的社会组织以外,大多数社会组织没有正常渠道获得来自政府的公共资金。近年来,上海、深圳、广州、和北京等一些地方政府以“费随事转”、项目发包和公开招标的三种操作方式开始探索通过政府购买服务。政府将一定领域的公共服务委托社会组织提供,相应提供一部分公共资金,但所提供资金的规模并不很大,资金来源也不固定,主要还停留在探索创新阶段,而且缺乏相应的制度保障。政府购买社会组织服务项目的资金来源主要有专项资金、预算外资金和预算内资金三种,从目前的实际情况看,专项资金、预算外资金使用比例相当高,政府购买社会组织服务的财政资金没有全部纳入公共财政体制。

  2.政策与社会组织需要

  要依赖政府在各方面的大力扶持,对社会组织而言,政策资源是推动其发展的重要因素。虽然从中央到地方在社会组织登记、管理和培育方面已经颁布了许多政策,发挥了一定的作用,但是还没有形成完善的政策体系,还不能满足社会组织的需要。当前,完备的社会组织扶持政策体系尚未建立。2012年民政部、财政部发布《民政部、财政部188比分直播:政府购买社会工作服务的指导意见》,终于使政府购买服务有章可循,但是与之相配套的微观层面政府部门职能转移目录、社会组织的服务评估政策等还未出台。现行的《社会团体登记暂行办法》、《基金会管理办法》和《民办非企业单位管理暂行条例》已经无法适应社会组织登记注册需要,修订工作由于牵涉到国务院多个部委的职能调整,至今尚未完成。另外,政策出台和执行过程中也是阻力重重,效果不明显。由于观念、社会条件、政策制定科学性等方面的原因,导致现有推动社会组织发展的政策既难以出台又难以执行,效益不高。以上两方面的问题,都直接导致了社会组织能够利用的政策资源十分有限。

  3.适应社会组织需求的专业人才队伍

  品质优良的人才队伍尚未形成。目前社会组织人才队伍建设面临的主要问题表现为以下三点:

  一是相关配套制度不够完善。社会组织人才队伍建设立法滞后,仅仅在201111月出台了《188比分直播:加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。社会组织从业人员保障相关的规章制度等也不尽完善,社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面也缺乏完善的、相配套的法规与政策,使得多数社会组织的队伍不稳定,缺少应有的活力。

  二是人才总量和结构无法满足社会组织发展需要。社会组织工作人员主要分为专职从事社会组织工作的人员、兼职人员和志愿者三类。统计数据显示,目前我国社会组织专职人员较少,人才总量明显不足,无法满足社会组织服务社会管理的需求。

  三是社会环境不利于人才在社会组织的聚集。从外部环境来看,社会组织与其他经济组织、政治组织相比,不属于社会主流所关注的对象。对社会组织的关注缺乏和作用认识不到位等直接影响到社会对其行业从业人员不了解、不认可,外界对社会组织从业人员的职业声望评价也不够高。从内部环境来看,低薪问题成为大多社会组织从业人员面临的现实困境。2011年,南都公益基金会、腾讯公益慈善基金会等联合发布的《中国公益人才发展现状及要求调研报告》显示,大部分NGO(非政府组织)从业者薪资收入在5000元以下,约占90%。其中无固定收入的共占18.4%1000-2000元的占17.5%2000-3000元的占25.7%67%NGO(非政府组织)从业者表示工作强度非常大或比较大。以社会组织发展比较迅速的广州为例,2010年职工月平均工资为4541元,而根据广州市2010年公益服务性社会组织社会工作专业人员薪酬指导价位表,一般员级的平均薪酬每月只有3000元,只有达到中级职称收入才能达到职工的月平均工资,差距十分明显。内外部环境因素影响了它们的工作热情和人才队伍的稳定性。一些有高学历同时拥有丰富工作经验的优秀人才会将社会组织视为追求更成功事业的跳板,在积累了人脉资源和专业经验后,便投身到政府部门或大企业等地方谋求更好的职业发展。

  二、制度建设的保障情况分析

  社会组织作为承担一定公共责任的社会组织,其成立要受到法律的保护和规制,发展要得到政府的扶持,在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。完善的法律制度、与社会组织发展相适应的管理体制以及适宜的税收制度等,是社会组织实现持续健康发展的重要保障。但是,我国有关社会组织的法律框架与制度建构表现出了一定的滞后性,给社会组织的发展造成了阻碍。

  1.法律制度对成立社会组织规范发展的突出问题

  虽然我国已初步形成了有关社会组织较为全面的法律制度框架,但是与社会组织的科学发展的需求尚不匹配,需要进一步改革创新。整体而言,我国社会组织现行法律法规存在法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强、相关条款彼此间的衔接、协调等问题。联系实际,这些问题主要突出地表现为以下三个方面:

  第一,社会组织相关法律位阶不高,调整范围有限。我国现有的对社会组织影响比较大的是这三部行政法规,即1998年修订颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,2004年修订颁布的《基金会管理条例》。其余的专门性规范文章都是以政府部门规章的形式出现。目前我国还缺少统一的社会组织专项法律,调整规范社会组织的只有四部行政法规和一些部门规章、地方性法规,法律体系构架不科学,法律层级与社会组织的地位和作用不相符。

  第二,社会组织相关法律之间缺少衔接,存在矛盾冲突,需要协调一致。我国现行的法律法规是分别制定的,为了应付现实问题,出台政策性的条例或政策,相互之间缺少衔接,且有些与现行的法律法规之间衔接也不够,相互间存在冲突和矛盾。例如,有关社会组织的三部行政法规,都明确规定社会组织的财产不得被侵占、私分和挪用;如果违反,责任人应承担刑事责任。我国现行的刑事法律并不存在于此规定相对接的条款,因此,即使实践中发生侵占、私分和挪用社会组织资产的行为,也会因为缺乏操作性规定而无力进行依法惩治。此外,《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定了民办非企业单位有法人、合伙、个体三种形式,但是个体、合伙的法律形式根本与非营利目的相矛盾,收到社会各界的广泛批评。

  第三,相关法律法规的执行效率不高,管理不完善。以中国青少年发展基金会(青基会)遭遇天价税单事件为例,因发起实施了 “希望工程”这一民间公益事业而获得了广泛声誉和社会认可的青基会,在2008年底却收到了税务机关开出的 5500万元的天价税单。虽然收税是按照《企业所得税法》规定,无可厚非,但是青基会早就申请了免税资格认定,但认定过程之复杂远远超过人们的预期。一直到 2009年8月20,由三部委公布的“2008年度第一批获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体名单”才姗姗来迟,同期还公布了“2009年度第一批获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体名单”,只有3家非营利组织榜上有名。由此可见,当前的针对社会组织的税收优惠制度还需要进一步完善,使其发挥更大的政策效益。

  2.社会组织管理体制对社会组织的健康发展的关系

  在管理制度方面,以控制为主的思维制约了社会组织健康发展的脚步。双重管理体制是在市场经济尚未充分发育的特殊条件下形成的产物,已经不适应当前的社会形势。

  第一,双重管理体制是公民自发成立的草根社会组织获得合法身份的最大困境。这种管理体制无形中使社会组织处于职能机构的控制下,导致了社会组织的合法困境。合法困境主要是指双重管理造成了很大数量草根社会组织无法“合法注册”,进而在接受捐赠、会计制度、税收、购买服务和其他政策上均面临问题。

  第二,双重管理体制加重了合法登记社会组织的政治色彩。能够合法登记注册的某些社会组织与政府存在着关系,主管单位对其同意挂靠的社会组织的态度是支持同时干预,形成了隐形的上下级关系。有些社会组织虽然实行了脱钩改制,成为名义上独立的法人,但在具体运作过程中,由于政府是其资源的主要提供者和对其负责的主管部门,这些社会组织为了自身的生存和发展,便主动寻求政府部门的支持。而一些政府部门在既得利益的驱使下,也愿意把有隶属关系的社会组织变成自己的附属物,以监督指导的名义对民间组织进行全面而直接的干预,有的业务主管部门将部分政府职能转移给民间组织的同时,将民间组织置于“二政府”地位而全面控制。

  第三,双重管理体制造成了社会组织监管乏力的事实。现有的管理制度实际上是一种“重登记、轻管理、轻执法”的做法,注重对入口的管理,放松对日常过程的管理,且对社会组织缺少社会监督,导致管理上的困境,不利于社会组织的发展。困境之一是业务主管单位和登记管理机关推诿监管责任和重复监管。如前所述,双重负责的管理体制是一种政治把关和共担责任的分权机制。无论是登记管理机关,还是业务主管单位,审批社会组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能,谁批准谁就要承担对社会组织包括政治风险在内的一切责任,而双重管理本身则成为分散和规避这种责任的制度安排,无论是批准还是不批准都由两个不同的监督管理部门负责。另一方面,登记管理机关和业务主管单位在申请登记的审查、年度检查、违反有关条例规定的查处等方面进行重复工作。困境之二是对社会组织日常监管不严格,缺乏对行为和过程的监管。政府对社会组织的监督管理中,社会组织年检制度是主要方法之一。年检主要对社会组织开展的工作、活动和社会组织的财务状况进行年度审计,一年一次,是一种结果的监管,很容易被社会组织采用突击准备的方式而应付过去,加上管理机关普遍面临着人手不够的现实问题,缺少行业内专家的持续参与,很难真正发挥对社会组织的评估监督作用。而且,对于未在民政部注册登记但实际开展活动的社会组织,不适用于年检制度,也没有相应的日常监管。困境之三是监管手段单一,缺少其他职能部门的协助。西方国家政府都比较重视通过“强化等级管理、税务、审计、检查、司法等各部门的职责与功能”,形成多个部门携手的多元监管格局。我国政府对社会组织的监管仅仅是相关部门各自为政、而且仅限于行政手段,缺乏市场、法律等手段,多元化的监管方式。

  三、内部治理机制与社会认可度分析

  社会组织要成为社会管理的参与者,成为公共服务的重要提供者,就必须不断完善内部治理,加强机构自身能力建设,提升自身发展的竞争力。我国社会组织总体上是健康的,但因尚处于发展的初级阶段,自身发展仍然存在诸多问题,主要表现在自治性不强、内部管理欠科学和自律机制薄弱这三方面。

  1.社会组织自治方面

  非政府性是社会组织的基本属性之一,这是它区别于政府的根本属性。然而,实际存在许多社会组织身上笼罩着政府的影子,变成了“二政府”,异化现象严重。中国有相当一部分非营利组织是由各级党政机构直接创办的,或者本身就是从党政机构转变过来的,或者是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办的。这些组织,“不仅主要的资源来源于党政机关,且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面,都严重依赖于政府,甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。”

  2.内部管理科学分析

  社会组织自身必须拥有完善的规章制度和民主机制,才能实现其公益目标与价值。造成社会组织内部管理欠科学的原因主要是民主决策制度不健全、缺少组织使命感和财务管理不规范。当前我国的许多组织本身缺乏使命感,从而使组织变得短视、盲目和缺乏动力。理事会制度不健全也导致社会组织无法实现民主决策。许多社会组织在财务上也缺乏规范管理。通过实际调研发现,在财务管理上,许多社会组织存在漏洞,一些组织没有配齐财务人员,只有兼职财务;一些组织没有正规的财务账目;一些财务人员没有专业任职资格,而且专业水平和财务管理能力较差。

  3.自律机制分析

  社会组织的自律和他律是内部管理的重要内容之一,对社会组织发展及其重要的作用。在社会组织发展过程中,公益腐败现象频发,有的通过媒体曝光之后产生了极为负面的影响,对社会组织公信力产生了极为恶劣的影响。建立完善的自律机制来体现社会组织的社会责任,是提高社会组织效率、增强管理能力和提高社会公信力的必要条件,但现实中许多社会组织往往缺少对自律的重视,存在自律机制薄弱这一问题。一方面,社会组织内部缺乏完善的监督制度,且现有的制度规定难以严格执行,不能进行自我监督,另一方面,社会组织之间的相互监督尚未形成。社会组织之间有一些需要共同遵守的行为和道德标准,也就相当于行业自律。国外通常是由联合组织及协会共同制定的行业自律条款,但我国社会组织之间并未产生紧密的联系和互相的支撑,行业协会的作用也不明显,这样的行业自律更是少之又少。从社会背景来看,社会处于转型期,符合社会主流的社会主义核心价值观还没有完全成熟,经济发展上又带来了一些不良的道德现象,极端个人主义、拜金主义等对社会组织有着不同程度影响,以道德作为内在驱动的自律也难以形成。

  四、党组织建设与顶层设计分析

  党的十八大报告中明确指出,“要落实党建工作责任制,全面推进各领域基层党建工作,扩大党组织和党的工作覆盖面,充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。目前全国已形成了四类比较有代表性的党建工作新模式,分别是广东、宁夏的“依托民政、集中管理、多头推进”模式;上海、北京的“单设机构、以条为主、枢纽管理”模式;上海、北京的“单设机构、以条为主、枢纽管理”模式和律师、会计师领域的“主管部门负责、行业协会协助、会员参与”的模式。社会组织党建覆盖率逐步提高,社会组织党建工作取得了初步成效。

  1.对社会组织的作用认识

  社会组织党建工作,是党的基层组织建设的重要组成部分,是党建工作的一个新领域。加强社会组织党的建设,对于推动科学发展、巩固党的执政地位、促进社会组织自身建设,都有重要的意义。由于对新时期社会组织的地位、功能认识不够清楚,没有站在巩固党的执政基础、提高党的执政能力、保持党的先进性的战略高度去看待、认识社会组织,没有真正把社会组织的培育发展、监督管理以及党建工作纳入议事日程,从而导致社会组织党建工作的思路不够清晰,工作体制不够顺畅。在基层推进“两新”组织党建的过程中,往往会出现重视新经济组织党建和忽视社会组织党建的现象。

  2.传统的建设管理体制特点

  传统以条为主、按行政隶属关系形成纵向的基层党组织建设管理体系已难以适应社会组织党建需要。一是党建责任主体不够明确。登记类新社会组织大都实行的是业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制,加上“两新”党建的职能部门,客观上已经形成了“三方共抓”的工作格局。但从实际操作中看,由于三方的责任边界缺乏清晰划分与界定,出现“有的多头管,有的没人管”,“好的都想管,难的都想推”的现象。二是党务部门与业务部门契合度不高。通过调研发现,党组织的组建和社会组织的建立不同步的现象还普遍存在,其原因在于,党务部门和分管社会组织的业务部门互相之间配合不多,党务部门不太了解社会组织情况,业务部门也不太了解社会组织党建情况。概括来说,社会组织党建工作存在条块分割、多头管理、运行不畅的现象,存在谁都在管、谁都管不到位的现象,缺乏一个集中管理单位,责任主体有待进一步落实。

  3.党建方式创新度

  传统的适用于机关、企事业单位的党建方式不太适合社会组织的阶段性特征。社会组织不同于传统的企事业单位,多数不具有严密的组织性和层级制。社会组织的组织特征是松散型;工作机制是协商型;人员构成尤其复杂,有专职和兼职的,有固定的和临时的,有工作人员和会员,还有拿薪酬员工与志愿者;规模大小不一,少部分规模较大,大多数规模较小。社会组织中,普遍存在党员数量偏少,党组织组建率偏低,党建工作空白点较多,党组织活动开展不够正常、发挥作用不够明显等问题。党建工作缺人才、少经费、无场所的问题仍比较突出。这就要求我们在社会组织党建的思路与方法、社会组织中党组织的功能与工作方式、社会组织中党员的教育与管理方面都要不断创新。除此以外,社会组织形态的松散性、结构的交叉性、参与的自愿性和成员的流动性等特性,也削弱了党建的基础。目前,社会组织党建在开展工作中还面临着许多困难和局限,与党章的要求还有一定距离,与习近平同志提出的“发挥政治核心作用和政治引领作用”还有一定距离,党组织的工作有效性亟待提高。

  资源供给不足使社会组织成长缺乏基本动力,制度建构滞后使社会组织发展缺少必要保障,内部治理机制不健全则使社会组织遭遇社会公信力困境,这些都是我国社会组织发展道路上的主要问题。这些问题并不是孤立的,造成这些问题的原因也是错综复杂的,深藏在社会组织难题背后的,是处在转型时期的整个中国社会。要解决这些问题,不仅要深入思考和下定决心理顺政府、市场、社会三者的关系,而且还要正确认识党社关系和政社关系。

  党的十八大提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,十八届二中全会进一步明确,要“改革社会组织管理制度,处理好政府和社会的关系”。这些都为社会组织突破困境,实现发展营造了良好的氛围,创造了难得的机会。十八届三中全会传来“改革”这一最强音,也奏响了社会组织突破创新、冲破藩篱的冲锋号。我们有理由相信,通过改革调整管理体制、修改完善法律法规、让权释放社会资源等措施,阻碍社会组织发展的瓶颈会被逐渐突破,社会组织的活力也会被进一步激发,社会组织的发展定会迎来异彩纷呈的灿烂春天。

                                   (来源 理论网 作者 安芳华 中共上海市长宁区委党校)

 
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